Contribution aux travaux de la commission parlementaire sur le Projet de loi 99, sur l'exercice des droits fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l'État du Québec
Andrée LAJOIE, Québec, février 2000
Monsieur le président, mesdames, messieurs les Commissaires,
Le Projet de loi no. 99 sur l'exercice des droit fondamentaux et des prérogatives du peuple québécois et de l'État du Québec ne surgit pas du néant: il émerge d'un contexte juridico-politique auquel il faut, je crois, faire référence (I) avant de commenter son contenu (II).
I- LE CONTEXTE JURIDICO-POLITIQUE
Deux textes juridiques visant à encadrer un éventuel processus référendaire relatif à l'accession du Québec à la souveraineté ont précédé le projet de loi en rubrique: le premier émane de la Cour suprême du Canada —il s'agit du Renvoi relatif à la sécession du Québec[1], du 20 août /98— et le second, du Parlement du Canada —il s'agit du Projet de Loi donnant effet à l'exigence de clarté formulée par la Cour suprême du Canada dans son avis sur le Renvoi relatif à la sécession du Québec[2], actuellement devant le Parlement canadien. Quel que soit le potentiel politique de ces documents, il faut prendre soin de cerner leur portée juridique respective pour bien saisir l'étendue de la marge de manœuvre constitutionnelle du Québec à propos de la question qui nous réunit ici. J'y viens successivement.
a) Le Renvoi sur la sécession
S'agissant d'abord du Renvoi lui-même, on a surtout retenu —à juste titre d'ailleurs— ses conclusions: la légitimité de la démarche québécoise et l'obligation de négocier des autorités canadiennes en présence d'un vote qui aboutirait à une majorité claire au Québec en faveur de la sécession, en réponse à une question claire.
Sans épuiser ce document, je voudrais cependant revenir sur deux autres de ses éléments, savoir le fondement qu'il assigne aux obligations respectives de clarté et de négociation, et l'obiter qu'il comporte sur le pouvoir de désaveu des lois provinciales par le Gouverneur général, non sans avoir cependant souligné au préalable sa portée restreinte, de l'aveu même de l'ex juge-en-chef Lamer.
1- La portée du Renvoi selon le juge Lamer
Au cours d'une entrevue qu'il accordait au Devoir à l'aube de sa retraite récente[3], le juge Lamer, juge-en-chef lors du prononcé du Renvoi, énonçait ce que tout étudiant en droit de première année a appris, à savoir que les avis consultatifs que la Cour prononce dans le cadre d'un renvoi ne sont que des opinions, et non des jugements exécutoires. Dont acte. Ce que peu de commentateurs ont relevé cependant dans le reste de l'entrevue du juge Lamer, c'est cette autre phrase: «la Cour a décidé de laisser aux élus et à la communauté internationale [le soin de déterminer ce qui représente une question et une majorité claire ainsi que le contenu des négociations]»[4]. Ce sont là deux éléments dont il conviendra de se souvenir au moment de conclure sur la marge de manoeuvre du Québec dans cette saga constitutionnelle.
2- Le fondement des obligations de clarté et de négociation
La Cour fonde au départ les obligations de clarté et de négociation qu'elle impose réciproquement au Québec et au Canada, sur le fait que la sécession constitue à son avis une modification constitutionnelle (84, 87, 88, 92, 104): il s'agit en effet pour elle d'un cas particulier à ranger dans la catégorie des modifications constitutionnelles, dont «chaque participant de la Confédération [a] le droit de prendre l'initiative», un droit qui «impose aux autres participants l'obligation réciproque d'engager des discussions constitutionnelles pour tenir compte de l'expression démocratique d'un désir de changement dans d'autres provinces et d'y répondre» (69).
L'obligation de négocier n'est donc pas réservée au cas d'un référendum sur une éventuelle sécession, mais s'applique plus largement à toute initiative de modification constitutionnelle venant d'un «participant de la confédération», pourvu que le processus employé permette d'«assurer à toutes les parties le respect et la conciliation des droits garantis par la Constitution» (76).
Bref, un référendum sur la sécession est un cas particulier de déclenchement d'un processus de modification constitutionnelle, soumis aux conditions que le principe démocratique impose à de telles modifications (88) et c'est dans ce contexte que la Cour, appliquant ce principe à ce cas particulier, énonce ensuite la «question claire» et la «majorité claire» comme conditions de légitimité d'un processus particulier de modification constitutionnelle que constitue un référendum sur la sécession (84, 87), processus particulier qui enclenchera, comme d'autres initiatives de modification constitutionnelle pareillement soumises à une condition d'expression démocratique (76), l'obligation de négocier de la part des autres participants à la Confédération (87, 88).
Entre parenthèses, on pourrait —compte tenu que le principe démocratique préexistait sûrement à sa réaffirmation par la Cour— se demander si cette dernière serait prête à invalider la Loi constitutionnelle de 1982 au motif qu'elle contient des expressions comme «société libre et démocratique», si peu claire qu'elle en a donné elle-même trois définitions successives et non nécessairement compatibles, sans parler des «droits ancestraux», dont le sens ne paraît pas non plus avoir été compris de façon univoque par les parties auxquelles elle s'adresse...
On ne peut donc tirer de ce fondement aucune obligation de limiter l'option proposée à celle de la sécession: au contraire, toute modification constitutionnelle est visée, pourvu que les conditions de clarté soient respectées. Je ne reprendrai pas ici les autres commentaires que j'ai déjà faits ailleurs sur la clarté de la question[5], sauf pour rappeler que la clarté d'un énoncé ne saurait être évaluée que par ses destinataires: savoir, en l'instance, les Québécois à qui, seuls, la question peut être posée, puisque seuls, comme l'énonce l'article 2 du Projet de loi 99, ils ont «le droit de choisir le régime politique et le statut politique du Québec».
3- L'obiter sur le pouvoir de désaveu
La Loi constitutionnelle de 1867 prévoyait à son article 90 le pouvoir de désaveu des lois provinciales par le Gouverneur général. Or la Cour estime, dans un obiter formulé au paragraphe 55 du Renvoi que le principe sous-jacent du fédéralisme a triomphé rapidement, après 1867, de ce pouvoir, dont de nombreux auteurs estiment qu'il a été abandonné. Il y a peu de chances pour que la Cour rétracte cet obiter, même énoncé prudemment. Il n'y en a guère non plus pour que le gouvernement fédéral brave l'interdit politique de réanimer une institution constitutionnelle tombée en désuétude en demandant à une Gouverneure-générale —dont on
(pp. 4-7)
Notes
- ↑ Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217.
- ↑ P. L. C- 20, Deuxième session, trente-sixième législature (Canada), 48 Eliz. II, 1999.
- ↑ «Ottawa et Québec ne sont pas tenus de suivre l'avis de la Cour suprême sur la sécession», manchette à la 'une' du Devoir, 11 janvier 2000.
- ↑ Id., p. 8. Les italiques sont de la sous-signée.
- ↑ Dans mon opinion du 7 décembre 1999, rendue publique par le Bloc québécois, et reproduite dans (70) L'Action nationale, 13-23.
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